Позиция БРИКС по вопросам реформирования мировой финансовой архитектуры

Сергей Каратаев, начальник сектора экономики зарубежных стран Центра экономических исследований Российского института стратегических исследований

Николай Трошин, старший научный сотрудник сектора экономики зарубежных стран Центра экономических исследований Российского института стратегических исследований

Российско-Китайское сотрудничество имеет давнюю историю. Долгое время оно развивалось преимущественно на двусторонней основе. Однако глобализация экономических отношений, необходимость отстаивать интересы развивающихся стран и стран с переходной экономикой на международной арене привели к тому, что Россия и Китай вышли на новый уровень сотрудничества – многосторонний, объединившись с Бразилией и Индией в группу БРИК (после присоединения Южно Африканской Республики в 2011 г. – БРИКС).

В новое объединение вошли страны с наиболее динамично растущей экономикой. К 2008 г. на них приходилось 15% мирового ВВП (24,6% по паритету покупательной способности), 13,3% мировой торговли и 37% накопленных золотовалютных резервов. Это позволило странам БРИКС заявить о себе как о новом полюсе роста, поставить под сомнение справедливость однополярного мира, где доминируют развитые страны, и потребовать большего участия для развивающихся стран в системе управления мировой экономикой.

В первую очередь речь шла об изменении мировой финансовой архитектуры и реформе Международного валютного фонда (МВФ) – ключевого института, призванного поддерживать стабильность на финансовых рынках и бороться с мировыми кризисами. Участие стран БРИКС в МВФ (10% до 2008 г.) очевидно не соответствовало их роли в глобальной экономике. Поэтому с самого момента образования группа БРИКС рассматривала увеличение участия развивающихся стран в управлении Фондом в качестве одного из приоритетов своей деятельности.

Эта позиция была четко сформулирована уже на I саммите лидеров БРИК в Екатеринбурге в июне 2009 г. «Мы выражаем приверженность продвижению реформы международных финансовых институтов, - говорилось в Совместном заявлении по итогам саммита, - с тем, чтобы она отражала изменения в мировой экономике. Страны с переходной и развивающейся экономикой должны иметь больший голос и представительство в международных финансовых институтах».

Скоординированная позиция группы БРИКС, получившая поддержку других развивающихся стран, позволила достичь договоренности с западными странами по реформе МВФ в рамках «Группы 20-ти».

Мировой финансово-экономический кризис 2008-2009 гг., охвативший в первую очередь развитые страны, заставил их руководство привлечь лидеров крупных развивающихся государств к выработке антикризисных мер. Первый саммит «Группы 20-ти» состоялся в 2008 г., именно на его полях прошла и первая встреча глав государств БРИК.

Первоначально «двадцатка», под нажимом США и ЕС сосредоточилась на укреплении ресурсной базы МВФ. Так, в Заявлении, сделанном лидерами «Группы 20-ти» на Лондонском саммите (апрель 2009 г.), вопрос «значительного увеличения объема ресурсов», которыми располагает МВФ «для преодоления текущего кризиса и предотвращения кризисов в будущем» стоял на первом месте. И только затем говорилось о реформе международных финансовых институтов.

Однако уже на следующем саммите «Группы 20-ти» в Питтсбурге (он проходил в сентябре 2009 г., т.е. после встречи лидеров БРИК в Екатеринбурге) реформирование МВФ вышло на первый план. В итоговом Заявлении глав государств «большой двадцатки» было закреплено обязательство «перераспределить квоты МВФ в пользу динамично формирующихся рынков и развивающихся стран, передав не менее 5% квот от перепредставленных стран недопредставленным, используя в качестве стартовой основы существующую формулу расчета квот».

Окончательная схема реформы МВФ была разработана в течение следующего года и нашла свое отражение в Сеульском плане действий, принятом на саммите «Группы 20-ти» в ноябре 2010 г.

Пакет реформ включал в себя следующие пункты: 

- перераспределение квот в пользу развивающихся стран в размере свыше 6 % при сохранении числа голосов беднейших стран;

- увеличение квот в два раза, с соответствующим сокращением объема Новых соглашений о займах (НСЗ) после вступления в силу договоренностей об увеличении квот;

- пересмотр формулы расчета квот к январю 2013 г., с тем чтобы она лучше отражала экономический вес стран, и завершение следующего общего пересмотра квот к январю 2014 г.;

- увеличение представительства развивающихся стран в Исполнительном совете МВФ за счет сокращения на два числа мест, занимаемых представителями европейских стран с развитой экономикой;

- переход к полностью выборному Исполнительному совету.

Таким образом, благодаря единству и последовательности стран БРИКС количество голосов, которые надлежало перераспределить внутри МВФ в пользу развивающихся стран увеличилось с 5 до 6%, кроме того были зафиксированы обязательства продолжить пересмотр долей участия в Фонде на основе выработки новой формулы расчета квот.

До 2006 г. определение квот в МВФ осуществлялось с применением пяти формул, причем к разным странам могли применяться различные формулы, что делало расчеты непрозрачными и затрудняло сравнение стран между собой. Более того, реальная квота могла значительно отклоняться от расчетной, поскольку окончательное решение принималось руководством Фонда с учетом многочисленных факторов, уже не столько экономического, сколько политического характера.

На ежегодном собрании МВФ в Сингапуре в октябре 2006 г. Совет управляющих Фонда принял решение о разработке единой простой и транспарентной формулы. Кроме того, чтобы максимально сблизить расчетные и реальные квоты, новая формула должна была отражать множественность выполняемых квотами функций.

Квота не только определяет максимальный размер финансовых обязательств государства-члена перед МВФ и является, таким образом, важнейшим источником ресурсов Фонда. Она влияет также на размер финансирования, которое в случае необходимости страна-член может получить в виде кредитов от МВФ, а также лежит в основе распределения голосов (базовые голоса плюс один голос за каждые 100 000 единиц квоты).

Новая формула расчета квот, утвержденная Советом управляющих в 2008 г. и послужившая основой для 13 общего пересчета, стала компромиссом между развитыми и развивающимися странами. Первоначально она должна была включать в себя всего два показателя: ВВП и т.н. «открытость» экономики (рассчитывается как среднегодовое значение поступлений и платежей по счету текущих операций платежного баланса). В дальнейшем в нее были добавлены «экономическая изменчивость» (измеряется как стандартное отклонение текущих поступлений и чистого потока капитала от центрированного трехлетнего тренда) и величина золотовалютных резервов. Каждому из этих показателей был присвоен свой вес. Максимальный (50%) получил показатель ВВП, минимальный (5%) – величина резервов, «открытость» – 30% и «изменчивость» – 15%.

Величина международных резервов была включена в расчет квоты по настоянию развивающихся стран, у которых они в несколько раз больше чем в развитых странах. Однако ей был присвоен минимальный вес. Также развивающиеся страны настояли на том, что ВВП должен рассчитываться как по текущим рыночным курсам, так и по паритету покупательной способности. Это позволяло повысить долю стран с формирующейся экономикой, у которых рыночный курс национальной валюты сравнительно не велик. Но в расчете общего показателя, доля ВВП по текущему рыночному курсу составила 60%, тогда как ВВП по паритету покупательной способности только 40%. Кроме того, в новой формуле был применен «коэффициент сжатия», который уменьшал дисперсию расчетных квот между странами-членами и таким образом также способствовал повышению доли развивающихся стран.

В целом следует констатировать, что как выбор показателей, так и в особенности придание им весов в большей степени отражали интересы развитых стран. Тем не менее, совокупная квота стран БРИКС по итогам 14 общего пересмотра квот, который лег в основу реформы МВФ 2010 г., возросла. Государства «пятерки» существенно увеличивали свое представительство в Фонде, получая в совокупности 14,7% . 

Чтобы эти изменения вступили в силу, необходима была их ратификация странами-членами МВФ, располагающими 70% голосов. По состоянию на 21 августа 2015 г. за увеличение квот проголосовало 165 стран-членов Фонда, на которые приходится 80,37% голосов. Таким образом, это решение давно уже было бы утверждено, но США еще в ходе обсуждения в 2010 г. настояли на пакетном принятии реформы. Это означает, что новое распределение квот не может быть принято без одобрения изменений в порядке избрания членов Исполнительного совета МВФ, для утверждения которого требуется уже 85% голосов. Учитывая, что США являются единственным членом МВФ, располагающим более 15% голосов, это предполагало обязательную ратификацию пакета реформ в американском Конгрессе.

Между тем, за пять лет американские законодатели так и не смогли рассмотреть вопрос о реформах МВФ на заседании Конгресса. Формально США не блокировали реформы, используя свое правом вето. Они просто не приняли никакого решения, но тем самым фактически не давая ни завершить реформы 2010 г., ни двигаться дальше.

В апреле 2014 г. на встрече министров финансов и управляющих центральными банками «Группы 20-ти» Соединённым Штатам был предъявлен ультиматум, от них потребовали ратифицировать реформы МВФ до конца 2014 г. В противном случае руководству МВФ поручалось разработать альтернативный вариант достижения заявленных реформой 2010 г. целей, так называемый «план Б».

В июне 2015 г. Исполнительный совет информировал Совет управляющих Фонда, что пока не может прийти к консенсусу относительно содержания «плана Б». Однако собирался возобновить дискуссию, если США до 15 сентября 2015 г. так и не ратифицируют реформы МВФ с тем, чтобы до середины декабря 2015 г. принять окончательное решение.

Сегодня очевидно, что время для обсуждения настало. Пока рассматриваются два основных варианта. Один из них заключается в том, чтобы разделить пакет реформ на его составляющие, для чего не требуется ратификации со стороны Конгресса США. Этот вариант предполагает, что сначала решается вопрос об увеличении взносов стран-членов в капитал  Фонда. Так как величина взноса влияет на размер квоты, то в случае, если американский Конгресс продолжит отказываться от принятия решения, доля США будет размыта и они лишаться, по крайней мере временно, права вето. Таким образом появится возможность завершить реформу МВФ. С подобным предложением выступал, например, член Исполнительного совета Фонда от Бразилии П.Батиста.

Другой вариант предполагает, что МВФ будет как и раньше принимать решение об увеличении квоты тех или иных стран, что называется, «по случаю» (ad hoc). С такой возможностью соглашается, в частности, представитель Индии в Исполнительном совете Фона Р.Мохан. В интервью агентству Рейтер он заявил, что Фонд «мог бы предпринять некоторые специальные (ad hoc) изменения, подобные принятым в 2008 г. Например, увеличить долю стран, которые наиболее недопредставлены, Китая, Индии и др.» Однако в случае реализации этого варианта возрастает роль закулисного торга. Тем более, что такие страны как Бразилия настаивают на полном выполнения сеульских договорённостей и реализации реформ 2010 г.

Таким образом, дальнейшее затягивание реформы МВФ грозит внести определенный раскол в согласованную позицию БРИКС, что отвечает долгосрочным планам США, которые не заинтересованы в осуществлении пересмотра квот в ближайшее время. Как показывают расчеты, выполненные сотрудниками МВФ, если бы 15 общий пересмотр квот в МВФ состоялся сейчас, то США могли бы утратить свою гегемонию в Фонде. Их доля сокращается с 17,7% до 14,9%, если в расчет принимаются статистические данные за 2012 г., и даже до 14,5%, если расчет производить по данным за 2013 г. Между тем страны БРИКС будут претендовать на 20% голосов. 

Маловероятно, что США согласятся с таким развитием событий, скорее они и дальше будут препятствовать принятию каких-либо реальных решений относительно реформирования МВФ.

В этих условиях возрастает роль формулы, используемой для определения квоты, которая перестает быть чисто технической проблемой, но становится важнейшим элементом реформы. Как показывают те же расчеты, в случае определенной модификации действующей формулы, например, отказа от показателя «экономическая изменчивость», доля США может вновь оказаться выше 15%. Впрочем, при этом увеличивается и доля голосов БРИКС.

Необходимо, следовательно, чтобы экспертное сообщество наших стран проявило большую активность в разработке формулы расчёта, по которой определяются квоты стран-участниц МВФ. Здесь нужен именно научно-обоснованный подход к выбору того или иного показателя, который действительно будет соответствовать множественным целям, стоящим перед квотой. При этом новая формула должна свести к минимуму последующий политический торг, приводящий к существенным отклонениям реальной квоты от расчетной. В этом вопросе нельзя ограничиваться разработками только штатных сотрудников Фонда, как это происходит в настоящее время, требуется подключить к этому процессу национальные экономические научно-исследовательские институты.

Исходя из выше изложенного, страны БРИКС не должны занимать пассивную позицию. Необходимо вернуть реформу МВФ и всей мировой финансовой архитектуры в актуальную повестку дня и предложить мировому сообществу свой вариант выхода из сложившейся ситуации. Для этого можно

воспользоваться председательством Китая в «Группе 20-ти» в 2016 г. Надо не ограничиваться дежурными призывами как можно скорее ратифицировать согласованные реформы МВФ, а сформулировать новые шаги по изменению управления Фондом, которые позволят в дальнейшем избежать ситуации, когда одна страна в состоянии диктовать свои условия всем остальным.

Кроме того, в следующем году истекают полномочия действующего директора-распорядителя МВФ Кристин Лагард. По традиции, существующей в Фонде, эту должность занимает представитель развитых европейских стран (обычно Франции), но в данном случае страны БРИКС могли бы предложить своего кандидата. Необязательно, чтобы он был представителем какой-то из стран БРИКС. Главное, чтобы он был одобрен всеми странами БРИКС и имел возможность заручиться поддержкой других стран.

Действуя таким образом с двух сторон, по линии «Группы 20-ти» и по линии самого Фонда, страны БРИКС могут содействовать продвижению реформы мировой финансовой архитектуры в целом и МВФ в частности.